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LIBERER LE SOL FRANCAIS POUR EN FINIR AVEC LA BULLE IMMOBILIERE 

 
Vincent BENARD

Auteur du livre

Le logement : crise
publique, remèdes privés

(Editions Romillat)

 

 
Les  manifestations de sans-logis le long du canal Saint-Martin début 2007 ont constitué le point d’orgue médiatique d’un nouvel épisode de crise du logement, qui trouve son origine dans une hausse des prix du logement  supérieure de 75% à celle des revenus depuis 1998.  De 1965 à la fin du précédent millénaire, les prix médians du logement en France ont varié autour de 2,9 fois le revenu médian de la zone considérée, à plus ou moins 10% près. certains professionnels de l’immobilier avaient fini par intégrer ce ratio comme une donnée immuable du marché.
Or, la hausse actuelle a élevé cette valeur  autour de 4,5. Cette tendance affecte aussi bien la construction neuve que l’ancien, Paris que la province, les centres urbains et les campagnes. Le phénomène est général, sauf dans quelques bassins éloignés de tout pôle de croissance économique.

Ce ne peut pas être "que" la demande

Nombre d'analyses attribuent ce phénomène à une hausse inhabituelle de la demande : augmentation du nombre de ménages (de 19 millions en 1980 à 26 millions en 2005), baisse des droits de mutation, hausse des incitations fiscales à la construction – Besson, Robien, Borloo… – et surtout, division par deux des taux d’intérêt à long terme entre 1995 et 2005, qui a permis aux ménages, à mensualité égale, d’emprunter 50 à 70% de plus qu’il y a dix ans. La hausse des prix de l’immobilier a donc accompagné l’augmentation de la solvabilité des ménages ayant accès au crédit.

Seul problème : si le paradigme « logement cher, crédit bon marché » représente une opération en apparence blanche  pour les ménages  qui peuvent accéder au crédit, il est absolument dramatique pour les ménages aux revenus trop modestes  ou trop irréguliers pour faire de même. La presse résonne d’échos de personnes à faible revenu,  mais aussi des classes moyennes,  qui ne peuvent ni convaincre un banquier de financer un achat devenu trop onéreux, ni convaincre un bailleur de louer un logement devenu très cher, fautes de pouvoir présenter des garanties suffisantes.

Face à cette situation, les solutions prônées par les politiques de tout bord sont relativement uniformes et tentent, par des interventions sociales ou légales sur le marché du logement, de corriger les effets d’une hausse qu'ils jugent inévitable. Or, ces interventions témoignent d’une mauvaise compréhension des  mécanismes en cause.  En effet, expliquer par la seule demande une hausse durable des prix est insuffisant :  sur un marché qui fonctionne, lorsque la demande commence à augmenter, cela stimule l'offre : l'augmentation des prix  qui en résulte accroît la rentabilité pour les offreurs,  et l’accroissement des quantités offertes qui en résulte  tend à atténuer la hausse des prix.

Or, le marché immobilier français  semble ne pas posséder ce mécanisme compensateur : alors que la hausse des prix est entamée depuis 1997, la construction de logements neufs est restée à des niveaux historiquement bas jusqu’en 2003. Quant à l’augmentation récente,  elle n’a rien d’exceptionnel : le nombre de 430.000 logements mis en chantier en 2005 reste très éloigné des maxima historiques atteints en France entre 1970 et 1975, à plus de 500.000 unités annuelles, avec un prix de marché alors au plus bas.

Il faut donc, pour expliquer la crise actuelle, essayer de comprendre les facteurs qui empêchent l’offre de retrouver son niveau des années 70. Nous pourrons alors espérer traiter  la crise du logement à sa racine.

A la recherche du coupable…

Procédons par élimination : il n’y a aucun problème de manipulation des prix du logement par des grandes entreprises ou par des cartels nationaux : le marché du logement est au contraire l'un des plus atomisés qui soit.

Les coûts de construction, qui avaient augmenté nettement moins vite que l’inflation entre 1965 et 2000, ont connu ces cinq dernières années un rattrapage pouvant expliquer environ 15% de la hausse du prix du logement corrigée des revenus. En cause, l’augmentation des contraintes réglementaires pesant sur les constructeurs et  le manque de flexibilité de notre marché du travail, qui pousse les artisans du bâtiment à limiter l’embauche en prévision d’un possible retournement de conjoncture, préférant augmenter leurs marges à se lancer dans une course à l’accroissement des volumes.

Il reste que 15% de hausse du coût de la construction (hors effet revenu)  et 10% de fluctuations « naturelles » ne sauraient expliquer une hausse générale de 75%.  Si la construction n’explique pas la situation actuelle, il convient de se demander  si la disponibilité foncière ne serait pas le facteur d’étranglement de l’offre que nous recherchons.

Un observateur candide de la France, ou d’autres pays touchés par la même hausse des prix, estimerait que cela ne devrait pas être le cas :  dans ces pays, le terrain vierge,  et non bâti,  est très abondant. 92% de la surface du territoire français est libre de toute construction. Cette proportion est à peine inférieure en Grande Bretagne, et très supérieure au Canada, en Australie et aux USA, qui sont touchés par la même explosion immobilière. La limitation de l’offre par la disponibilité de l'espace foncier, si elle existe, n’est donc pas un phénomène naturel. Se pourrait-il alors qu’il s’agisse d’une conséquence de réglementations affectant l’usage du sol ?

La réglementation foncière, facteur de crise

Pour vérifier cette hypothèse,  un analyste voudrait comparer les comportements de marché dans les zones très réglementées  et celles qui le sont moins, toutes autres caractéristiques égales par ailleurs. Cependant, la France ne se prête guère  à ce genre de comparaisons, puisque la réglementation applicable du droit des sols y est relativement uniforme, le code de l’urbanisme ne laissant que peu de marges de manœuvre aux collectivités locales pour adapter les règles nationales.

En revanche, aux  USA et le Canada, les réglementations de l’urbanisme et de la construction sont d’initiative locale. Dans certaines agglomérations, souvent localisées au cœur de la « middle America », ces règles sont minimales : dans d’autres, notamment sur les deux côtes, elles sont plus contraignantes que les nôtres,  notamment du fait de l'adoption de « Smart growth policies », politiques d'expansion planifiée visant surtout à contenir l'étalement urbain, voire de « Housing caps », interdisant de dépasser un quota annuel de  nouveaux logements.

Combinée à la richesse des banques de données immobilières disponibles dans ces pays, cette diversité réglementaire a permis à plusieurs chercheurs d’établir assez finement le rôle des réglementations dans la formation des prix immobiliers.

Et le résultat est sans appel : la bulle immobilière actuelle est très sélective aux USA et au Canada. Wendell Cox et Hugh Pavletich éditent un rapport annuel sur la cherté du logement dans les 150 plus grandes agglomérations des pays suivants : USA, Canada, Australie, Grande Bretagne, Nouvelle Zélande et Irlande.

Ils constatent que le ratio entre prix médian et revenu médian des ménages varie en 2006 entre 2.2 (logement très bon marché) et… 11.2  (logement particulièrement cher). Il y a donc des marchés abordables  (42 marchés sur 150, tous situés aux USA ou au Canada)  malgré la période économiquement faste  et les taux d’intérêts bas.

Ils établissent que la bulle immobilière ne s’est formée que dans les agglomérations ayant mis en place des réglementations sévères d’accès à la terre (cf. figure 1),  et qu’en 1995, la plupart des marchés aujourd’hui considérées comme inabordables ne l’étaient pas encore (figure 2). Il y a donc bien corrélation entre sévérité de la réglementation du sol et hausse des prix déconnectée des revenus des ménages.

A ce stade, corrélation n’est pas causalité. La hausse des prix pourrait être liée à d’autres facteurs, comme la croissance économique ou démographique des bassins concernés. Serait-il possible que les villes peu réglementées soient moins attractives, et de ce fait connaissent un déclin relatif  expliquant l’absence de formation de bulle immobilière ?

Or, c’est  le phénomène inverse que l’on tend à observer. Sur les 6 cités américaines connaissant les plus fortes croissances démographiques depuis 15 ans, quatre – Houston, Austin, Atlanta, Dallas –  sont des cités à « sol facilement constructible » et sont restées bon marché malgré des croissances économiques et démographiques soutenues. A l’inverse, la Californie a perdu des habitants depuis 1998. Nous nous garderons bien toutefois de lier développement et liberté du sol, puisque des régions en forte croissance (Phoenix, Las Vegas, et New York) connaissent une hausse des prix immobiliers tout aussi forte.  Cependant, l’existence de communes qui sont restées bon marché malgré des conditions macro-économiques identiques au reste du monde et des facteurs locaux favorables au développement,  tendent à montrer que la conjonction « forte demande – logement bon marché » n’est pas contradictoire.

Ces résultats purement empiriques de Cox et Pavletich ont été amplement confirmés par The Impact of Zoning on Housing Affordability,  recherche plus approfondie dirigée par les économistes Edward Glaeser et Joseph Gyourko  (Harvard University press, 2002 - Un "digest" en Français est lisible ici).

Ces deux chercheurs ont  étudié, sur plusieurs dizaines de grandes agglomérations américaines, les milliers de transactions qui y ont été conclues, et ont soustrait  de leur  coût la composante de la construction, en appréciant pour chaque bâtiment la surface, le degré de vétusté, etc. A partir des coûts des composantes foncières des transactions ainsi obtenues, ils ont cherché à obtenir la valeur  que les acheteurs accordaient à une unité de surface supplémentaire. Si une personne est prête à dépenser X dollars pour 1 m2 supplémentaire de terrain d’agrément, ce prix est appelé « prix hédonique », ou prix de la satisfaction que l’acquéreur retire de la possession du m2 supplémentaire. Ce prix hédonique varie généralement en fonction de la qualité de l’emplacement recherché : vue, ensoleillement, voisinage, etc… Et tend à décroître au delà d’une certaine limite avec la surface de la parcelle.

Cependant, Glaeser et Gyourko constatent que dans de nombreuses agglomérations, le prix réel payé par les consommateurs par unité de surface est supérieur, voire très supérieur, au prix hédonique ainsi calculé. Autrement dit, la courbe des  prix constatés en fonction de la surface ne passe pas par zéro pour un terrain « théorique » de 0m2. Il y a donc une sorte de ticket d’entrée payé par les acheteurs de logement, et ce ticket varie très fortement d’une commune à une autre, de moins de 30.000 Dollars à Houston à 150.000 dollars à Portland, et plus de 500.000 dollars à San Francisco (valeurs de 2003).

Les deux chercheurs ont tenté d’identifier des corrélations entre ce ticket d’entrée et divers facteurs.  Celui-ci ne varie ni avec la densité des zones considérées, ni avec la croissance démographique ou économique. Le seul indicateur qui lui soit  fortement corrélé est la sévérité de la réglementation locale du sol, et notamment le temps qu’il faut à un développeur pour transformer des terrains de bonne taille en terrains constructibles.

Glaeser et Gyourko en déduisent que la réglementation du sol dans les cités les plus chères induit une « pénalité réglementaire » extorquée aux nouveaux entrants sur le marché du logement par ceux qui peuvent déstocker des actifs ou qui ont pu rendre constructible leur terrain à l’issue d’un processus administratif ou politique.

Point besoin d’être chercheur à Harvard pour constater ce phénomène : les élus locaux des communes françaises observent fréquemment que les prix au m2 des parcelles mises en vente dans les lotissements neufs sont généralement plus élevés pour les parcelles les plus petites, ce qui conduit les lotisseurs à tenter de réduire la taille moyenne des lots proposés à la vente, afin de maximiser les marges.

Pénalité réglementaire, pénalité sociale

Randal O’Toole, chercheur au Cato Institute, a estimé l’impact économique de cette pénalité réglementaire sur le budget des acheteurs de logement en 2005, à 275 milliards de dollars, soit plus de 70.000 dollars en moyenne par transaction, avec une très forte variabilité géographique : dans 13 états, cette pénalité est quasi-nulle.

70.000 dollars, c’est une barrière qui exclut de l’accession à la propriété toute une frange de population modeste et moyenne. C’est autant d’exposition au risque de banqueroute hypothécaire en cas de retournement du marché. C’est moins de capacité d’épargne pour faire face à un accident de la vie, un divorce, ou payer une assurance maladie.

Selon les données du Weingart Institute, think tank dédié à l’étude des populations de SDF aux USA, celles-ci sont bien plus nombreuses dans les villes chères (parfois jusqu’à 1% des ménages en Californie) que dans les autres. La Brookings institution, autre think tank de centre gauche, constate que quels que les villes texanes concentrent moins de poches de pauvreté que les autres, et que les parents y ont bien moins de difficultés à y financer des études coûteuses pour leurs enfants.

La pénalité rend le foncier plus cher aussi pour les entreprises. Une étude récente du gouvernement britannique vient de confirmer ce qu’une équipe supervisée pour MacKinsey par Robert Solow, prix Nobel l'économie pour 1987,  avait identifié en 1998 : la limitation artificielle de la constructibilité du sol au titre de la lutte contre l’étalement urbain  est un des principaux facteurs  pénalisant la croissance économique au Royaume Uni.

Paul Krugman, économiste proche du Parti Démocrate a, dans le New York Times du 8 août 2005, admis le rôle de la réglementation excessive du foncier dans la formation des bulles immobilières.
Cox et Pavletich citent une liste impressionnante d’études américaines, mais aussi britanniques ou australiennes, montrant l’impact des limitations politiques de la constructibilité du foncier sur la hausse récente des prix immobiliers.

Malgré les dénégations des défenseurs certes encore nombreux des Smart growth policies, un véritable consensus entre économistes s’est établi sur la responsabilité des réglementations foncières dans la crise immobilière actuelle, et les conséquences sociales néfastes qui y sont liées.

Et en France ?

Tout cela, dira-t-on, c’est ailleurs. La France est elle dans la même situation ?

Indiscutablement, oui. Toutes les communes de France voient leur droit des sols régi par le code de l’urbanisme, traduit localement par un document opposable aux développeurs de terrain, le PLU, ex POS. Ces PLU se sont vus progressivement assigner l’obligation de respecter un nombre croissant de réglementations sociales et environnementales nationales ou européennes, ce qui rend difficile l’ouverture de grandes quantités de terrain à la construction.

Glaeser et Gyourko estiment que la « pénalité réglementaire » est liée au temps nécessaire pour libérer un terrain à la construction, et que lorsque ce temps dépasse 7 à 12 mois, la formation de bulles devient possible. Or, en France, une simple modification limitée de PLU demande au minimum 6 mois, et une révision complète, seul moyen de libérer à la construction une quantité significative de terrain, 2 ans. Et encore, ces durées sont des minima, tant les opposants à la croissance urbaine disposent aujourd’hui de moyens légaux pour freiner le processus. Il n’est pas rare de voir des communes batailler 5 ans et plus pour faire approuver un nouveau PLU.

Une fois ce document révisé, les difficultés ne s’arrêtent pas. Toute opération urbaine complexe ne peut en général se définir que dans le cadre d’une ZAC, procédure longue et coûteuse soumise à enquête publique. Même un lotissement simple risque de requérir plusieurs mois de procédure pour sortir de terre. Deux ans est un strict minimum pour permettre à une opération de croissance urbaine majeure de voir le jour.

Dans ces conditions, il ne faut pas s’étonner que l’offre de logements ne puisse pas s’aligner aisément sur la demande. Les acteurs privés, dans un tel contexte, tendent à limiter l’offre de logements par rapport à ce que le marché pourrait absorber. Une étude Britannique  - Evans et Hartwich, pour l’institut Policy exchange -  a montré, tout comme chez nous, une faible élasticité de l’offre de logement par rapport aux prix. En effet, les développeurs savent  que plusieurs années s’écouleront entre leurs premières démarches et la mise en service des logements, sur un marché qui entre temps aura pu se retourner. En outre, les frais financiers qu’ils vont supporter du fait de ces délais viendront encore alourdir la facture des clients, et donc réduire la solvabilité de la demande. Ils vont donc, pour limiter leur risque de voir un grand nombre de logements trop chers arriver à contre-temps sur le marché, restreindre l’ambition de leurs projets.

Enfin, la différence de valeur entre un terrain agricole et un terrain constructible est devenue telle à la périphérie des grandes agglomérations (un rapport de 1 à 500, au minimum) que certains grands promoteurs ont intérêt à effectuer un lobbying actif auprès des élus pour rendre constructibles, à la prochaine révision de PLU, des terrains pour lesquels ils auront négocié préalablement un partage de la plus-value avec les propriétaires actuels, tout en limitant l’accession à la constructibilité de terrains concurrents, afin de maximiser leur part de la « rente foncière » ainsi créée par la réglementation. La captation de la pénalité réglementaire est devenue un enjeu économique majeur qui n’est pas sans risquer de pervertir, parfois, la vie politique locale.

En appliquant au marché français de l’immobilier sur l’année 2005 un raisonnement comparable à celui de R. O’Toole, on peut estimer à 30% du montant moyen des transactions la pénalité réglementaire supportée par les acheteurs de logement en 2005, soit environ 55.000 Euros par transaction, 45 milliards au total (calcul basé sur un prix passé d’un indice 100 en 1995 à 175 en 2006, dont 50 à 55 points imputables à l’étranglement foncier). Les lois de réglementation foncière organisent donc un gigantesque transfert de richesse  en faveur des gros vendeurs de logements  et autres propriétaires fonciers en place. L’on peine à déceler la moindre trace d’équité sociale  dans cette redistribution.

Bien des aspects politiques et sociaux militent pour que la réglementation du sol évolue d’un outil de restriction malthusienne de l’usage de l’espace à des outils dont l’objectif premier serait d’assurer constamment un excès d’offre de terrain administrativement constructible, les forces du marché s'assurant alors que l'offre de foncier viabilisé colle peu ou prou à la demande de nouveaux logements.

Or, à ce stade, il ne manquera pas de belles âmes pour nous garantir un cataclysme environnemental. « L’étalement urbain est une calamité », nous disent-ils, et la nécessité à la fois de préserver certains espaces à forte valeur ajoutée, et de prévoir les infrastructures (routières, ferroviaires, portuaires et aéroportuaires) nécessaires à une croissance urbaine harmonieuse imposent un urbanisme restrictif, sans quoi « n’importe qui, livré aux seules forces du marché, construirait n’importe quoi n’importe où ».

C’est oublier que, dans un environnement d’abondance foncière fortement concurrentiel, les constructeurs ne seront plus assurés, comme ils le sont aujourd’hui, d’écouler n’importe quelle « cochonnerie » sur le marché, du fait de la rareté relative des biens en circulation. Les offreurs devront au contraire tenir compte de ce qui aura été fait ailleurs, et de la valeur intrinsèque des paysages, pour y construire des ensembles à la fois adaptés aux vœux de la clientèle et de bon rapport qualité prix. Des erreurs d’appréciation pourront être faites, car nul n’est infaillible, mais gageons que jamais les erreurs du secteur privé n’atteindront en magnitude les horreurs perpétrées par les aménageurs publics créateurs des ZUP et des villes nouvelles, dont nous traînons encore comme un boulet les tares de naissance.

D'ailleurs, les villes fondées sur un droit des sols libéral ne sont en rien des repoussoirs urbains.  Austin est régulièrement cité comme un des endroits les plus agréables où vivre aux USA. La prééminence des forces du marché libre sur les décisions politiques oblige les développeurs à se préoccuper du bien être de leur clientèle s’ils veulent vendre leur production. 

S’il est normal que la puissance publique se préoccupe de constituer des réserves foncières pour prévoir ses infrastructures futures et protéger certains paysages ou biotopes particulièrement sensibles, rien ne justifie que le plus commun des sols soit également soumis aux mêmes restrictions.
L’extension urbaine par la périphérie a toujours constitué le mode de développement naturel des cités au fur et à mesure de l’accroissement de la population, et les politiques anti-étalement, en augmentant artificiellement les prix des centres-villes, poussent les ménages à aller rechercher du foncier accessible à des distances croissantes  des agglomérations. Cela  provoque un « hyper-étalement urbain », source de congestion routière croissante aux portes des grands bassins d’emploi, que nulle politique de développement du transport en commun ne peut résoudre à un coût économique acceptable, et cela transforme progressivement les bourgs de campagne en cités « lotissement dortoir » où des constructions très standardisées de mauvaise qualité, conséquence du foncier trop cher, prolifèrent.

Libérer le sol pour en finir avec les bulles immobilières

La réglementation actuelle de nos sols  engendre la formation de bulles immobilières qui plongent des milliers de familles modestes en situation de grand désarroi. Il convient donc de revenir à un cadre réglementaire garantissant un excédent de foncier constructible par rapport à la demande.

La constructibilité d’un terrain devrait redevenir la situation par défaut, et la protection, la servitude ou la réservation foncière l’exception.

Pour permettre aux collectivités locales d’atteindre cet objectif, il convient de rétablir l’obligation de compenser les servitudes d’origine publique pesant sur l’usage des sols, ce qui suppose d’abolir l’article L160-5 du code de l’urbanisme, hérité de Vichy. Les communes n’auront d’autre ressource que de limiter  les zones asservies, afin de limiter le différentiel de valeur entre terrain constructible et inconstructible, et donc le montant des compensations versées. 

Il convient en outre, dans ce cadre général respectueux du droit de propriété, de les laisser choisir les outils les plus adaptés à la gestion de leur sol, et d’en finir avec ces grands codes nationaux censés appliquer les mêmes recettes à Paris ou Romorantin. Certaines pourront choisir de laisser totalement à l’initiative privée les choix de développement significatifs de l’espace, leur rôle se limitant à vérifier la bonne connexion des nouveaux pôles avec les voies de communications principales, et le bon respect de l’environnement. D’autres pourront tenter d’orienter plus fortement les choix des décideurs en utilisant des outils de gestion des sols plus ou moins innovants.

Ainsi replacés au centre de la décision d’aménagement, les développeurs privés pourront  rencontrer bien plus facilement toutes les demandes, y compris celles des classes les plus modestes : dans  les cités canadiennes et américaines qui fonctionnent ainsi, les personnes dont le niveau de vie augmente n’hésitent pas à faire construire de nouvelles maisons  plus au goût de l’époque lorsque le parc existant ne les satisfait plus, ce qui permet de déprécier les valeurs du parc ancien, même de bonne qualité. Ainsi, une cité comme Houston regorge d’offres de maisons tout à fait correctes à moins de 100.000 Euros. Ces biens « d'occasion » servent de parc social de fait  sans qu’il soit fait appel au contribuable.

La libération foncière ou l’impasse financière

En France, les réponses qui ont été imaginées face à la crise se situent en aval de la question foncière : face à l’augmentation des prix, l'Etat tente de développer une offre sociale ou intermédiaire subventionnée  dont le prix artificiellement fixé par la puissance publique  n’est pas toujours inférieur à ce qu’il serait  sur un marché privé libre d’entraves.  De surcroît, le législateur, en promulguant le droit au logement opposable, fait courir à la collectivité  le risque de faire face à des coûts  de traitement social du mal-logement insoutenables  si le foncier reste hors de prix.

La loi doit d'urgence libérer le foncier, afin de recréer les fondamentaux d’un marché du logement satisfaisant par lui-même la quasi-totalité de la demande et limitant le besoin d’intervention sociale à quelques aides individuelles ciblées sur les seules  populations en situation d’indigence chronique.

 

Vincent BENARD est auteur du livre LE LOGEMENT, CRISE PUBLIQUE, REMEDES PRIVES que vous pouvez trouver en cliquant ici.

Vincent BENARD entretient deux blogs, http://www.objectifliberte.fr/ et http://www.crisepublique.fr/

Février 2008

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